经济适用住房的问题及解决方案

近年来，出现了一些对推行经济适用住房的议论。有人建议取消经济适用住房，有人则论断经济适用住房已经完成了它的历史使命。
    提出以上意见的人士，主要是对推行经济适用住房的来龙去脉，及其在解决住房问题上的重大作用缺乏了解，也没有弄清楚1998年23号文提出的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”的房改任务。
    我国是在人均国内生产总值很低的条件下推行房改的，与富裕国家相比，遇到的困难要大得多，因而这些年推行经济适用住房中出现了许多问题，没有发挥决定性作用。出现了问题，正确的方法是认真解决，而不能“因噎废食”地去取消这个决定性环节。
    一、政府介入住房问题是社会发展进步的必然
    随着西方国家社会民主化的不断发展，特别是经过长时期在住房问题上的思想交锋，使人们逐步认识到，没有政府的支持，单凭市场自发调节，很难解决好广大中低收入者的住房问题。同时，西方各国的国民经济不断发展，政府已经拥有一定的支持居民解决住房问题的经济能力。
    为此，进入二十世纪后，许多西方国家陆续决定政府要管住房，明确宣布政府介入住房问题，实行居民尽其所能和政府适度支持（也称为住房商品化和适度社会保障）相结合的住房新制度。这一制度，在解决好住房问题上产生了切实有效的作用，被西方专家称为解决中低收入者“住房灾难”最有效的制度。
    二、为什么住房分类供应制度在各种新制度中占优
    西方国家在推行新住房制度之初，没有先例可循，各国政府摸索前进，因而采用的办法各不相同。最早在1919年改行新制的英国，实行了公房低租金为主的办法。由于这种办法造成的经济负担超过政府的承受能力，只好再次进行改革。
    美国吸取其教训，在1930年推行新制时，实行了住房分类供应制度。其基本内容是，对占总户数20%的高收入者供应商品房，对占总户数62%的中等收入者供应含有较少社会保障的“社会住宅”，对占总户数18%的低收入者，由他们到市场上去租住政府规定房租标准线以下的住房，亦称廉租屋，房租超过居民收入25%的部分由政府补贴。
    这项制度的优点有：一是，高中低收入者都到市场上去买房或租房，实现了住房商品化，避免政府包揽大批公房的弊端。二是，政府给中低收入者住房以适度的社会保障，就理所当然地有权去调控中低收入者住房的户型和房价，加强了管理，有利于实现住房问题上的“公平”。三是，这项制度最大限度地调动了中低收入者的住房消费，连低收入者也得拿出收入的25%来付房租，较好地做到了居民尽其所能，并使政府有能力来承担对住房的适度支持。
    由于住房分类供应制度明显地优于其它制度，其后就有许多国家借鉴和推行这种制度。各国在借鉴推行时结合本国实际加以修改补充，虽然原理大体相同，但形式却不尽相同。例如，新加坡在借鉴推行时，把富人定为3%，把中低收入者定为80%，把困难户和特困户分别定为各占8.5%，优惠的办法也不尽相同。
    三、中（低）收入者住房在新制度中的重要地位和重在执行
    美国供应中等收入者的住房叫做“社会住宅，”；新加坡则改为供应中低收入者的住房，叫做“政府组屋”；我国也改为供应中低收入者的住房，叫做“经济适用住房”。
    美国的专家认为，中等收入者占居民总数62%，他们的住房问题解决了，加上不需要政府支持的高收入者，共占居民总数82%，余下18%的低收入者，让他们尽其所能后，政府就有经济能力支持他们解决好廉租屋问题。因此，采取有效措施解决好中等收入者的“社会住宅，”，对于全面解决居民的住宅问题，具有决定性的作用。新加坡和我国的中低收入者占总户数的80%，更具决定性作用。
    美国的做法是：
    1、认真掌握和划分居民收入线，各城市每年公布一次。
    2、对建设社会住宅以税费和低息贷款优惠，开始时的优惠额约占房价5%左右，后来还逐步减少。同时，对购房人提供30年以内的抵押贷款，并由政府提供抵押担保；在居民收入中减去购房还本付息支出，相应减去其所得税。外国专家评议认为，这是一种政府花钱不多而能调动中等收入者住房消费积极性的好办法，是“激活消费，保证住房供给”的高招。
    3、以建设与国情相适应的小户型低房价社会住宅为主（开始的20年里，所建住房多在100平方米以下），保证中等收入者买（租）得起房。专家们把建设小户型低房价住房称之为解决中低收入者住房问题的关键。
    4、在开始推行新制度的一段时间里，平均每年建设社会住宅不少于中等收入者占居民总数的比重（注：即平均不少于62%），经过二三十年的积累，社会住宅大幅度增加，从数量上解决了中等收入者所需的住房，然后再转向以提高住宅水平为主。
    5、小户型低造价社会住宅随着国民经济发展和居民收入增加而变化。例如进入21世纪后，美国一些大城市中等收入者的收入线为户年收入2.4万—12万美元。其中年收入2.4万—4万美元的居民，只能买得起每套100平方米以下的旧房；而年收入10万—12万美元的居民，则买得起每套180—200平方米的新房。
    6、最初建设的每套在100平方米以下住房现今的用途是：一部分留给年收入2.4万—4万美元的居民购买或租住，成为中等收入者“梯度消费”的基础。其余大部分转为亷租屋，从而保证了低收入者住房的需要。事实证明，解决中低收入者的住房是解决好住房问题的核心，而推行社会住宅则起了决定性的作用。
    美国目前存量社会住宅的套数，比中等收入居民总户数多9%左右，不仅数量上有了富裕，而且分为有大有小有高有低的较多档次，从而较好地满足了中等收入者“梯度消费”的需要。其取得成功的主要经验是：既要制度合理、措施严密，更要加强管理、严格执行。而新加坡在实行新制度中，对于每年建设多少套组屋，户型和造价以及每户居民只能买一套组屋等，管理得以尤为严格。
    以上分析说明，1998年23号文决定在我国推行住房分类供应制度，“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”是完全正确的。
    四、新、美两国政府管中（低）收入者住房要管多少年
    新加坡供应中低收入者组屋已经实行了50年。前20年主要建设每套40—70平方米的小户型组屋，近20来年改为建设85—125平方米的组屋（其中建设过少量140平方米的组屋）。虽然2004年新加坡的人均国内生产总值已经达到2.5万美元，因人多地少，新政府仍坚持建设85—125平方米的组屋，其中85—99平方米的占70%，99—125平方米的占30%.新加坡的专家认为，从国情出发，政府严格管理中低收入者的组屋建设，还需要坚持一个较长的时期。
    美国供应中等收入者社会住宅已经实行了75年。前20年里，坚持以建设100平方米以下的小户型住宅为主，调控管理也很严格。随着经济发展和居民收入的提高，近20来年发生了较大变化。一是户型的高限已突破200平方米；二是政府的优惠支持日渐减少，例如贷款利息已经接近商业利息，以及由政府担保买房的居民也日益减少等；三是虽然有些年份房价涨得较快，但政府并没有启用其调控房价的权力。四是其它的调控管理也在不断弱化。
    少人士提问，在这样的情况下，为什么不停止推行社会住宅？有的美国专家的答复是：1、社会住宅是住房分类供应制度的一部分，而住房分类供应还将实行一个很长的时间。2、社会住宅的政府优惠虽然减少了，但仍然保有一定的优惠，例如减免所得税的优惠等；3、政府前些年没有启用调控房价的权力，是没有达到需要启用的程度。但却保留了调控房价的权力，因为在必要时仍应启用。4、社会住宅是当年政府制定的一条很得人心的政策，如无十分必要，现任政府官员会任其自然消弱，而不会主动提出停止推行的提议。因此，虽然政府对社会住宅的有关优惠政策和管理力度发生了较大变化，但还会实行一定时期。
    以上分析告诉我们，如要达到美、新两国的现有水平，至少还要经过半个世纪的努力奋斗，绝不是什么“已经完成了它的历史使命”。
    五、我国推行经济适用住房存在的问题和任重道远
    我国从1998年7月1日开始推行经济适用住房，至今已有7年。存在的主要问题是：
    1、推行经济适用住房重在管理，而这几年的主要问题是疏于管理。例如，推行经济适用住房基础是划分收入线，但我国多数城市至今没有明确划分。
    2、经济适用住房应该严格控制供应对象、户型和房价，这些年在这三个问题上都存在着失控问题，甚至有的城市严重失控。有人提出停止经济适用住房的主要根据，就是这些年“经济适用住房已经出现了种种难以控制的违规现象”。
    3、在开始推行新制度的一段时间里，本应按23号文要求以“建设经济适用住房为主”，即平均在80%左右。而这7年建得最多的年份只有6%，差距实在太大。
    4、小户型低房价是解决中低收入者住房问题的关键。由于每年建设经济适用住房只占总量6%以下，市场上销售的绝大多数是任由市场自发调节的商品房，而商品房又以大户型高房价住宅为主，从而成为这些年产生诸多突出问题的主要原因。
    出现以上问题，除了认识和管理跟不上外，还有一个重要原因是，当年在制定经济适用住房实施细则时，确定免费提供土地和税费减半的优惠，当年测算其优惠额约占房价15%%左右。后来土地价格上涨，优惠额要占房价20%以上甚至更多。这就远离西方国家制定的用较少的优惠调动广大中低收入者住房消费积极性的原则。事实证明，许多地方政府对经济适用住房本就存在着认识问题，加上这一负担过重的规定，特别是地方政府拿不出多少免费土地，这就成为每年只能建设6%经济适用住房的主要原因。
    新加坡开始实行新制之时与我国的国情相近，假如1998年我国推行新制时，借鉴新加坡的办法，决定每年建设小户型低房价经济适用住房占总房量的80%（需要调整优惠政策），对20%商品房收取高额土地出让金和物业税，并进行严格管理，就不会产生这样多的突出问题而顺利发展。
    有人问，能不能用低价位商品房代替经济适用住房？回答是，不能。因为经济适用住房含有社会保障性质，政府有权调控其户型和房价。政府对低价位商品房却只能发出号召而无约束力。
    当前在抓好宏观调控、解决突出问题的同时，要分清轻重缓急、有步驟地抓好以下点：
    其一，加强宣传教育，提高推行经济适用住房重要性和长期性的认识。
    其二，经过认真研究，修改实施细则，把对经济适用住房的优惠度降低到百分之几，使各地政府有能力支持多搞经济适用住房。
    其三，要求各地积极稳妥地扩大经济适用住房的建设规模，在2020年前建设的小户型低房价经济适用住房，加上原有并可继续使用的小户型住宅，大体上要达到总房量的80%左右。各城市的具体比重可因地制宜地允许有一定幅度的差别，并允许分期到位。
    其四，加强经济适用住房的法制建设，把这些年产生的诸多问题都涵盖在法律调节范围之中，再加上加强管理，努力防止再出现这些年出现过的问题。
    其五，把工作做细。例如，各城市要制定适合本地的小户型低造价经济适用住房的分档次标准；每户中低收入者只供应一套经济适用住房；各城市要审批每个住宅小区建设项目中经济适用住房所占比重及其户型和价格等。控制了房价，开发商的利润不超过3%的规定（这一规定很难操作）就没有必要了。
    其六，对占20%的商品房收取高额土地出让金和投入使用后收取高额物业税。
    其七，建立问责制，推动各城市认真推行。只要工作做好了，经济适用住房就能健康发展，并真正发挥其决定性作用。
    同时，还要郑重地告诉社会各界，新、美两国推行中（低）收入者住房取得现今的成就，已经分别用去50和75年，而且在继续推进。我国因为前几年出了一些问题，有些大城市已经建设了大批大户型高房价住房，从而增大了推行小户型低房价经济适用住房的难度，而要在住房建设中大幅度扩大经济适用住房所占比重，任务更为艰巨。我们要清醒地看到，在我国进一步推行好经济适用住房，任务重，道路长。只有经过长期的艰苦奋斗，才能实现理想的目标。（